农村土地制度变革中的地方政府行为分析
10-15 21:13:02
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导读：今朝，处所政府在农村土处所面的行为倍受争议。有人认为，处所政府在土地征用过程中“以土地生财”、把“土地作为第二财政”、以土地作文章搞“经营城市”等，极年夜地损害了农人的权益。其实，自更始开放以来，在中国土地产权轨制转变的过程中处所政府是主要的立异主体，阐扬了主要的浸染。是以，剖析处所政府在土地轨制转变中的行为，有助于为此后土地轨制的更始供给思绪。一、处所政府是土地轨制立异的主要主体20世纪80年月初实施的家庭联产承包责任制被普遍认为是农人的“伟年夜缔造”。不外不成轻忽的是，处所政府在轨制立异中阐扬了主要浸染。家庭联产承包责任制首先是在安徽、四川、贵州、内蒙古这些贫穷的农业年夜省起头实施。而这些省份的处所政府为农人“地下半地下”的包产到户供给了政治呵护和给以正当认可。在那时，全国各个省份面临下层自觉的产权立异有着分歧的约束。在拟定中心政策过程中，分歧处所政府按照自己当地的益处和主张进行了讨价还价。处所政府供给产权呵护的念头在于其对“收益—成本”的估量。因为中国的资天职布极不平均，在率先实施更始的那些省份，自然
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今朝，处所政府在农村土处所面的行为倍受争议。有人认为，处所政府在土地征用过程中“以土地生财”、把“土地作为第二财政”、以土地作文章搞“经营城市”等，极年夜地损害了农人的权益。其实，自更始开放以来，在中国土地产权轨制转变的过程中处所政府是主要的立异主体，阐扬了主要的浸染。是以，剖析处所政府在土地轨制转变中的行为，有助于为此后土地轨制的更始供给思绪。
一、处所政府是土地轨制立异的主要主体
20世纪80年月初实施的家庭联产承包责任制被普遍认为是农人的“伟年夜缔造”。不外不成轻忽的是，处所政府在轨制立异中阐扬了主要浸染。家庭联产承包责任制首先是在安徽、四川、贵州、内蒙古这些贫穷的农业年夜省起头实施。而这些省份的处所政府为农人“地下半地下”的包产到户供给了政治呵护和给以正当认可。在那时，全国各个省份面临下层自觉的产权立异有着分歧的约束。在拟定中心政策过程中，分歧处所政府按照自己当地的益处和主张进行了讨价还价。处所政府供给产权呵护的念头在于其对“收益—成本”的估量。因为中国的资天职布极不平均，在率先实施更始的那些省份，自然灾难多、农村生齿比例高、经济成长水平低，是以饥馑概率高，救灾压力年夜，对“包干到户”的撑持有利于粮食问题的解决。而中心在那时的“行政性放权”给以处所政府较年夜的**，从而削减了处所政府的轨制立异成本。周其仁（1995）认为，20世纪80年月的政策抉择妄想过程中，环绕产权立异的中心政府与农人南北极之间作生意的模式成长为“农人—社区—处所—中心”多极之间的构和、沟通和“生意”；从持久角度看，这里搜罗了重开国家与社会关系的要素。
1984年之后的土地产权轨制更始，立异了各类类型的土地使用轨制。好比山东平度的“两田制”、贵州湄潭的“增人不增地，减人不减地”、广东南海的土地股份合作制、苏南和北京顺义的“规模经营”、中西部地域的“四荒”使用权拍卖等。首要的土地使用权轨制更始是在国务院核准的农村更始试验区进行的，搜罗贵州省湄潭县、广东省南海县、江苏省无锡县、浙江省温州地域，这些地域都属于国务院核准的第一批农村更始试验区，这些土地使用更始的轨制设计和实施都是由处所政府操作的。处所政府的行为在整个轨制转变中成为一个不成贫窭的关头环节。
二、土地轨制转变中的处所政府行为剖析
处所政府在土地轨制立异中的绩效，关头在于能否提高轨制立异的收益，降低轨制立异的成本。下面以三种典型的轨制转变模式为例，剖析处所政府的轨制立异绩效。这三种模式是：“两田制”模式、贵州湄潭“增人不增地，减人不减地”模式、南海股份合作制模式。
（一）“两田制”中的处所政府行为剖析 倡议于山东平度的“两田制”将承包地分成口粮田和责任田，口粮田按生齿等分，责任田则按人、按劳或招标承包，承包者交纳必然数目的承包费。口粮田与责任田承担的义务分歧，口粮田只承担农业税，责任田除承担农业税外，在更始早期还要完成粮棉等国家定购使命，并以承包费形式承担村提留、乡统筹费。“两田制”的轨制立异，是在东部沿海地域的农业劳动力年夜量转移、土地撂荒、农业出产呈现萎缩、农产物定购使命兑现难等情形下呈现的，采纳“两田制”的轨制放置，对社区而言，责任田明码标价承租费用，使社区削减了与农户的“构和”费用，又保障了上级各项使命的完成。对处所政府而言，“两田制”较好地实现了“公允与效率”的原则，既可以连结家庭经营轨制的不变，又可以相对轻易地获得税收和各项费用。责任田的轨制设计知足了政府和社区的益处，削减了均田轨制下的不确定性和生意费用，而且可以较好地避免土地均分所造成的土地琐细化，实现规模经营。“两田制”一发生就获得了快速的成长，到1994年“两田制”面积占家庭承包总面积的42．3％。可是，到了20世纪90年月中后期，“两田制”成长有些失踪控，社区集体为获得更多的益处，采纳招标承包的体例，有的处所随意扩年夜无邪地面积，个体地域无邪田面积占土地总面积的30％；有的甚至收回部门农人承包地搞租赁经营。农人对此强烈不满（张红宇，20**）。招标体例，出格是社区率领酬报获取更多的“承包费”以高价出租责任田，侵略了农人的益处。1997—1999年，这一阶段政府对“两田制”的政策有所调整，强调要尊敬农人意愿。“两田制”面积起头下降。1999年，实施面积已不足10％。实施“两田制”的土地面积在分歧阶段情形见表1(略)。从“两田制”轨制立异的念头剖析，处所政府和社区集体具有轨制的立异念头，他们是轨制立异的“第一步履集团”，这在农业部的统计中也获得了证实。农业部在1997年对全国23个省区统计，采纳行政手段推进“两田制”的社区占“两田制”社区总数的83.5％，前提成熟、农人自愿的社区仅为16.5％。从轨制立异的体例看，这属于“中心扩散型轨制变迁体例”。“两田制”的轨制初始设计较好地实现了“公允与效率”原则，可以削减生意费用，提高轨制绩效，但也给了处所政府和社区集体更多的土地产权。在处所政府和社区集体的权力约束较弱的情形下，作为理性人，他们在追逐益处最年夜化的过程中加害了农人的权益。
今朝，处所政府在农村土处所面的行为倍受争议。有人认为，处所政府在土地征用过程中“以土地生财”、把“土地作为第二财政”、以土地作文章搞“经营城市”等，极年夜地损害了农人的权益。其实，自更始开放以来，在中国土地产权轨制转变的过程中处所政府是主要的立异主体，阐扬了主要的浸染。是以，剖析处所政府在土地轨制转变中的行为，有助于为此后土地轨制的更始供给思绪。
一、处所政府是土地轨制立异的主要主体
20世纪80年月初实施的家庭联产承包责任制被普遍认为是农人的“伟年夜缔造”。不外不成轻忽的是，处所政府在轨制立异中阐扬了主要浸染。家庭联产承包责任制首先是在安徽、四川、贵州、内蒙古这些贫穷的农业年夜省起头实施。而这些省份的处所政府为农人“地下半地下”的包产到户供给了政治呵护和给以正当认可。在那时，全国各个省份面临下层自觉的产权立异有着分歧的约束。在拟定中心政策过程中，分歧处所政府按照自己当地的益处和主张进行了讨价还价。处所政府供给产权呵护的念头在于其对“收益—成本”的估量。因为中国的资天职布极不平均，在率先实施更始的那些省份，自然灾难多、农村生齿比例高、经济成长水平低，是以饥馑概率高，救灾压力年夜，对“包干到户”的撑持有利于粮食问题的解决。而中心在那时的“行政性放权”给以处所政府较年夜的**，从而削减了处所政府的轨制立异成本。周其仁（1995）认为，20世纪80年月的政策抉择妄想过程中，环绕产权立异的中心政府与农人南北极之间作生意的模式成长为“农人—社区—处所—中心”多极之间的构和、沟通和“生意”；从持久角度看，这里搜罗了重开国家与社会关系的要素。
1984年之后的土地产权轨制更始，立异了各类类型的土地使用轨制。好比山东平度的“两田制”、贵州湄潭的“增人不增地，减人不减地”、广东南海的土地股份合作制、苏南和北京顺义的“规模经营”、中西部地域的“四荒”使用权拍卖等。首要的土地使用权轨制更始是在国务院核准的农村更始试验区进行的，搜罗贵州省湄潭县、广东省南海县、江苏省无锡县、浙江省温州地域，这些地域都属于国务院核准的第一批农村更始试验区，这些土地使用更始的轨制设计和实施都是由处所政府操作的。处所政府的行为在整个轨制转变中成为一个不成贫窭的关头环节。
二、土地轨制转变中的处所政府行为剖析
处所政府在土地轨制立异中的绩效，关头在于能否提高轨制立异的收益，降低轨制立异的成本。下面以三种典型的轨制转变模式为例，剖析处所政府的轨制立异绩效。这三种模式是：“两田制”模式、贵州湄潭“增人不增地，减人不减地”模式、南海股份合作制模式。
（一）“两田制”中的处所政府行为剖析 倡议于山东平度的“两田制”将承包地分成口粮田和责任田，口粮田按生齿等分，责任田则按人、按劳或招标承包，承包者交纳必然数目的承包费。口粮田与责任田承担的义务分歧，口粮田只承担农业税，责任田除承担农业税外，在更始早期还要完成粮棉等国家定购使命，并以承包费形式承担村提留、乡统筹费。“两田制”的轨制立异，是在东部沿海地域的农业劳动力年夜量转移、土地撂荒、农业出产呈现萎缩、农产物定购使命兑现难等情形下呈现的，采纳“两田制”的轨制放置，对社区而言，责任田明码标价承租费用，使社区削减了与农户的“构和”费用，又保障了上级各项使命的完成。对处所政府而言，“两田制”较好地实现了“公允与效率”的原则，既可以连结家庭经营轨制的不变，又可以相对轻易地获得税收和各项费用。责任田的轨制设计知足了政府和社区的益处，削减了均田轨制下的不确定性和生意费用，而且可以较好地避免土地均分所造成的土地琐细化，实现规模经营。“两田制”一发生就获得了快速的成长，到1994年“两田制”面积占家庭承包总面积的42．3％。可是，到了20世纪90年月中后期，“两田制”成长有些失踪控，社区集体为获得更多的益处，采纳招标承包的体例，有的处所随意扩年夜无邪地面积，个体地域无邪田面积占土地总面积的30％；有的甚至收回部门农人承包地搞租赁经营。农人对此强烈不满（张红宇，20**）。招标体例，出格是社区率领酬报获取更多的“承包费”以高价出租责任田，侵略了农人的益处。1997—1999年，这一阶段政府对“两田制”的政策有所调整，强调要尊敬农人意愿。“两田制”面积起头下降。1999年，实施面积已不足10％。实施“两田制”的土地面积在分歧阶段情形见表1(略)。从“两田制”轨制立异的念头剖析，处所政府和社区集体具有轨制的立异念头，他们是轨制立异的“第一步履集团”，这在农业部的统计中也获得了证实。农业部在1997年对全国23个省区统计，采纳行政手段推进“两田制”的社区占“两田制”社区总数的83.5％，前提成熟、农人自愿的社区仅为16.5％。从轨制立异的体例看，这属于“中心扩散型轨制变迁体例”。“两田制”的轨制初始设计较好地实现了“公允与效率”原则，可以削减生意费用，提高轨制绩效，但也给了处所政府和社区集体更多的土地产权。在处所政府和社区集体的权力约束较弱的情形下，作为理性人，他们在追逐益处最年夜化的过程中加害了农人的权益。
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