减轻农民负担的制度环境和制度创新
三、农村税费更始试点及农人承担
从1992年起头，我们在安徽太湖、阜阳等地进行了农村税费更始的试点。现实上，早期的更始试点还不止这一个，当然这个可能是斗劲早的。到1998年以前，农村税费更始的试点概略首要有以下三种类型：
第一种类型是安徽省和河北省搞得税费合一、统一征收的农村税费更始试点；
第二种类型是湖南省武岗县刚搞得把所有税费改为农村公益事业培植税的更始试点；
第三种类型是湖北省某地搞的土地承担年夜包干，就是所有让农人承担的承担全包在一路更始法子。
现实上，在这三种类型中，最典型的一种就是税费合一、统一征收的试点类型，其根基做法是审定农人的粮食产量，然后农人每亩地每年交100斤粮。不外，这里存在这样一种布景，这就是在1992、1993年实施税费更始方案的时辰，粮价正在上涨。那时政府之所以愿意接管我们设计的方案，就是因为有这100斤粮。可是，这里就存在这样一个问题：收了农人的100斤粮，到时辰按什么价钱与农人结算呢？在那时粮价正在上涨的情形下，按照市场价与农人结算，乡镇干部是不会赞成的；若是完全按照国家制订的订购价与农人结算，那么农人又吃亏太年夜。在这种情形下，绝年夜部门地域就采纳了一种折中的法子，即采纳综合价。按照这种法子执行，农人把粮食卖到粮站，由乡镇政府与粮站结算，该是税的计入乡镇财政，该是三提五统的就计入乡镇的农经站，实施统一结算、统一打点 。在执行过程中，这个法子一旦确定就三年不变。好比，在粮食价钱连结上涨1993、1994、1995这三年中，粮食部门收粮往后，在结算的过程中，处所政府跟农人结算的价钱低于市场价，而卖出去的粮食价钱又以市场价结算，这样就多出了一部门资金，即与原本应该收的农业税、特产税、三提五统费对比多出了一块，叫做“第三块土地”。这样，处所政府在执行这个方案的过程中，收益很年夜，而且执行的功效，农人的承担确实比原本减轻了，这就声名原本的承担确实重了。尽管因为价钱问题、收粮问题，农人多交了一块，现实上事先也知道必定会多出“第三块土地”，一旦未来粮食价钱下跌了，政府就可用这多出的“第三块土地”去津贴未来可能少收的款。现实上，那时我们设计这个方案的本意就在于此。然而这多出的一部门钱一旦到了乡镇干部手里，要想让他们用于未来粮价下跌时的津贴就根柢不成能了。所以到95年往后我们进行第二批更始试点的时辰，因为粮价起头下跌，这时乡镇干部就再也不愿意执行这个方案了。于是，良多处所就暗地里改变了这个方案——不收粮而起头收钱。好比，在安徽阜阳地域（阜阳地域斗劲年夜，分为南部县和北部县）就划定：南部县农人每亩地要交钱140元，北部县农人每亩地要交钱130元，这样按现实折算相当于农人每亩地要交粮150斤。所以此次税费更始试点的教训好象比以前年夜多了。确实如斯，在我们所设计的方案的实施过程中，一些试验性、试探性的设法往往轻易被处所政府所操作，因为我感受按照这个方案进行的试点更始最终功效不是一种税费轨制的更始，而是一种税费征收法子的更始。而现实上只要涉及到征管法子，就会存在一个谁来征管问题。不是还得依靠村子组织和村子干部吗？村子干部在执行这个法子的过程中，做了良多具体的工作，可是我们又没有法子天天去看管他们具体是怎么做的。在税费征收的过程中，为了各自益处，乡里要和县里讨价还价，村里要和乡里讨价还价。第一轮更始试点所取得的功效现实上背后有良多非凡的前提：税费更始刚搞试点，各级率领斗劲正视，都在关心甚至看管它；有些率领为在第一轮抢到第一档，所以敢于“年夜动干戈”地进行试点。可是一旦税费更始试点的风声曩昔了，他们就会认为麻烦来了。所以说这个税费轨制更始应该叫税费征管法子的更始，它只对农人有收益，即把原本的三提五统和各类税收加在一路向农人征收，对农人是有利的；但对处所政府是强迫性的，因为虽然对农人也有强迫性，但农人有逃避的法子。这里，我们至少可以获得这样几个方面启迪：第一，一种轨制只对轨制设计的某些人有约束力，对此外一些人没有约束力的情形下，那么在执行的过程中必定会出误差；第二，对于一个已经设立轨制轨则的轨制来说，若是哪一个执行者有试图改削轨则的权力，那么这个轨制在具体执行的过程中必定也会失踪灵。好比在上面的第二轮更始试点中，县乡组织就把轨制的轨则给改削了。第三，若是轨制对违反轨则的人没有一套有用的看管制约手段的话，生怕整个轨则就成了一种个体轨则，一向到后来就流于形式了。